一、前言：被漠視與疏忽的民之所欲選舉考察－－從村長、里長政見出發
相迎即將到來的這一場地方選舉，絕大部分的聚焦點還是擺置在百里侯的縣市長候選人身上，如此一來，從底層、基底出發的村里長選舉及其相關的政見訴求，便有進行考察之必要，特別是復歸於社區工作（community work）的關懷意旨。
誠然，隸屬於區、縣轄市或鎮的稱之為里，隸屬於鄉的則是稱為村，此一里長、村長乃當前最低層級的地方官，透過四年一次的定期選舉選出，雖然是沒有連任的限制，但是，這也讓村、里長的角色定位和功能運作，存在多重面向的關照切入，畢竟，從另類的民代身分到基層的即時人力、從保健因子的事務費到激勵因子的社區資本，以迄於從一線的村里民服務到進化的高階民代，直指村里長選舉的這一場戰役，隱含許多頗值得深究的考察議題，如此一來，村長或里長的工作轄區和服務對象，自當有其從特定人口到特別範疇及其特殊需求的基本發想，只是，隨其以在地守護為主的各項社區服務，也讓村、里長的如常工作項目，已然是從一般庶務到標地對象、從支持到殘補、從民政到社福、從緊短期到中長期、從個人到家戶，抑或是從單一需求、衍生性需求到相與對應的風險事件規避，以此觀之，村、里長的出線，就不單單只是勝選的消極資格，而是隱含從人和到政通、從通情到達理、從社區資本到服務知能以及從個案工作到照顧管理及其所關乎到連續、多重、複雜及其演變歷程的人群服務深邃內涵；連帶地，村里長社工化、村里長輔諮化、村里長心衛化等跨域涵養，又要如何借力使力於村里民之於不同人身需求的停損需求和規避風險，顯然，這已經超乎村里長民代化或準公職化的單純定義，至於，從人情包袱到地方派系、從選舉動員到對價綁樁，以至於從事務補助費到其他油水，指陳出來的是基層性質的村里長選舉，背後糾結的還是勝負兩造的『個體』、選舉操作的『制度』及其代議政治之『大環境』的綜融性考察。
二、地方縣市政府村長、里長政見訴求的內容分析初探
依現行規定，村里長要辦理村里年度工作之策定及執行、召開各項村里鄰會議、民情反映、村里內公共建設之推動及緊急災害之反映及應變等村里公務事項外，並應辦理協助推動所屬政府的政策等交辦事項，簡言之，從推行政令、反映民意到辦理村里文康活動；協辦社會救助等查察通報和福利服務事項、代繕各種申請書表及辦理村（里）辦公處證明事項；分送有關役政通知單、徵集令及辦理役男兵籍調查及兵役資料之查報等，以及協辦各種公職人員選舉選務工作，如此一來，針對都會型、農業型、偏鄉型以及離島型等四大類別範疇，進行村長、里長在其選舉公報上不同政見訴求的質性內容初探，藉此廓清社會變遷底下的村里長選舉意涵，不過，值得一提的是，相與對應的三角檢驗，則是有待後續更為嚴謹的實證研究。
首先，關於「都會型」的里長政見部分：“70歲以上長者，每年分蛋糕，都會送到府上，不在者會貼標籤告知”、“每年都會請專業清潔公司來消毒整個里大掃除及每個防火巷”、“我會請專業人員，把防火巷的感應燈全部做完整”、“協助申辦各項補助、敬老悠遊卡、敬老津貼、育兒補助，身心障礙津貼、協助安置就養、中低收入戶、急難救助、各項獎學金申請”、“繼續提供弱勢孩童營養早餐；繼續發送學生奬學金”、“每週辦理養生講座，擴大老人共餐，每月辦理老人慶生，祝福長者延年益壽”、“ 一般里民每年三節贈送生活物資，持續辦理資源回收換好禮活動”、“持續以里長事務費成立救濟基金，提供急難救助予經濟弱勢者”、“爭取國小開設地下停車場，解決里民停車問題，並改善巷道市容”、“爭取增設巷道監視系統，強化守望相助隊技能與智能，以維護鄰里住戶安全”、“設立[email protected]群組，只要在群組有需要協助，里長立馬幫你辦”、“設置老人關懷據點，同時協助弱勢家庭爭取市府補助資源或中央資源”、“盤點里內老舊建物，保障里民生命財產安全”、“行政資源透明化，善用資源回歸照顧老幼弱勢清寒學生等”、“增設綠色人行道及人行無障礙空間，爭取更新里內老舊水溝”、“協助推動都更計畫，落實監督、管理之責任”、“繼續增設警用監視器及巡邏箱，提升社區治安，以確保人身財產安全”、“每年定期 2次的免費健康檢查，配合設置長者流感疫苗免費注射站，為里民的健康把關”、“於重要慶典節日辦理聯誼活動與定期旅遊，並開設DIY課程及講座，提升里民互動”、“成立結合市場的共好冰箱，珍惜食物，共享食物，珍愛地球”、“成立社區巡守隊”、“爭取多路公共汽車駛入社區並增加班次”、“爭取經費修繕登山步道，辦理登山健行活動”、“成立敬老服務隊，申請敬老巡迴體檢”、“定期探訪單親、長者、獨居者提供必要的關懷與協助”、“推動綠化、美化環境、加強環境改造”、“國小上下學派志工指揮交通、成立國高中英數班等輔導課程”、“爭取里內服務志工的權益”、“配合長照2.0政策，關懷里內長者各項福利及權益”、“繼續成立馬上辦服務中心”、“爭取政府喘息服務(長照2.0、日照、社區照顧中心)”、“成立社區實驗劇團，透過社區劇場促進社區公共參與，以藝術文化方式，推動社區特色營造”、“活動中心免費課程”、“ 繼續強化多元化服務：法律、稅務會計、代書等諮詢及代收郵包等服務”、“持續推動「我愛红娘」活動，為單身、年輕人缔造好姻緣”、“要求台電公司加速電線桿地下化”、“結合店家整體力量，讓里民能以手機下載專用 APP 後，便能享用周邊商店優惠或是查詢實用在地資訊(例如線上查詢診所叫號進度 ) ”、“擴大社區里鄰管委會相互結合交流與互動，延續打造臺北市最健康快樂社區家園”、“結合社區商家為失智友善商圈”、“爭取幼兒公托專班名額，照顧雙薪家庭的孩子”、“結合社區產業，發展在地特色文化，振興社區經濟”、“法律常識免費諮詢”、“提倡低碳節能運動，如生態綠化、設備節能、綠色運輸、資源循環、低碳生活等，建構永續社區”、“爭取解除機場航道限高，地價稅減免”、“協助里民大型廢棄物處理”、“賡續辦理育兒友善園讓家中六歲以下孩童有嬉戲、遊樂成長的新環境空間”、“里內小綠人通道從原本的15秒爭取延長至45秒，使老弱婦孺步行穿越市民大道時安全無虞”、“每年舉辦中元普渡、祈求平安，里民不需繳錢免費自由參加”、“ 廟會慶典，金紙集中處理”、“爭取環線捷運於里內設站，便利生活，繁榮經濟”、“每年1、4、7、10月份舉辦80歲 (含) 以上長者「生日快樂營」”、“公園魚池再造美化，讓里民有更舒適的休憩空間”、“持續辦理里內免費清洗水塔，維護家戶乾淨用水”、“促轉條例三讀通過，可望還地於民，強力要求加速營區改造，美化社區環境及都市景觀”。（資料來源：中央選舉委員會臺北市中山區選舉公報）
其次，關於「農業型」的村長政見部分：“維護村里環境清潔，改變社區髒亂點美化綠化，建設村庄排水問題，照顧獨居弱勢關懷長照老人共食，顧好咱ㄟ庄頭”、“爭取照顧老人、婦幼、殘障及低收入戶各項福利及村民急難救助”、“辦理多元化活動，提升村里團結凝聚力”、“道路清掃，資源回收、蚊蟲藥噴灑、水溝清淤”、“爭取建設，巷道接通改善，水溝排水改善，區域下水道排水改善”、“推動關懷村內長者業務”、“發展農業旅遊及地方創生方案”、“申請各項福利及老年、老農津貼”、“持續村里社區長照政策、照顧老弱婦孺”、“改善村里聯外道路”、“收回學校經營露營區”、“積極尋求國際農業通路及交流，促進本村農業轉型提升競爭力”、“持續監督執行大型砂石、工程車出入本村互動規則，確保村民居家環境品質”、“持續向工程發包單位爭取施工時，優先僱用本村村民，增加並保障本村村民就業機會”、“協助爭取自來水工程”、“全捐出村長事務薪水金錢補助費”、“村內環境綠美化及堤防步道的景觀維護整理”、“落實農水路及產業道路建設更新工程，解決農民耕作困難”、“督促成立村庄巡守工作，配合治安機關改善基層治安現況”、“建立村內老人殘障、中低收入戶服務聯繫管道”、“裝監視器以強化村民安全防護網，加強巡守隊巡視共同來守護家園”、“完成大潭岳湖生態休憩，發展為觀光景點”、“協助各寺廟辦理民俗節慶、文化活動”、“盡心照顧本村人口老化形態其生活之安定，免除在外謀生家屬之擔憂”、“成立村政事務服務諮詢團隊”、“ 提供法律諮詢服務”、“設置長照2.0及關懷據點”、“關懷照顧獨居老人、弱勢家庭及外籍新娘”、“推動村里美化”、“強化社區發展協會功能，推展各項活動造福村民及帶動觀光人潮”、“關懷失能失智長者協助申請長照服務”、“爭取建設涼亭做為老人休閒場所”、“積極爭取新活動中心的建立、積極爭取老人食堂的設立”、“增設大型抽水站”、“促進梅東老街及雲梯轉運中心旅遊觀光發展”、“募集回饋金加碼發放重陽禮金”、“ 積極改善地方信仰中心廟會活動”、“與工業區廠商敦親睦鄰建立情誼，造福地方發展”、“爭取建設經費整修路面，達到路平及安全目標”、“進行家戶調查，建立村里健康資料庫，以及各項健康宣導”、“透過3C與雲端工具，提升各級單位重要資訊傳達，避免村民權益受損”、“與周邊大學合作，導入USR資源，透過青年創意創造福祉”、“出生育兒津貼，不分男女不限生育次數一人補助2000元”、“喪葬安慰品1500或祭禮品”、“每年過年、中秋佳節每次贈品150元或禮品”、“重陽敬老生日蛋糕每月發放當月長者壽星生日蛋糕一份”、“每年辦理村民及眷屬環境及環保議題觀摩旅遊2次”、“培養陣頭人員，宗教信仰之傳承發揚保生大帝慈悲、濟世之精神”、“爭取老人就醫免費接送服務”、“每名「新生兒補助營養費」新台幣二千元”、“定期義剪健康檢查”、“針對村內獨居長者/弱勢居民/邊緣戶，邀請慈善單位協助日常生活所需”、“每年發放村里重陽敬老嘉惠電廠電助金”、“成立「牛稠溪社區產業發展協會」，建立網路行銷平台”、“配合政策，推廣綠電”、“爭取南靖畜殖場及產業園區設置開發回饋金，公平落實各住戶”、“爭取陸軍南部測考中心回饋金”、“全力反對湖仔內設2廠焚化爐”、“設置老人食堂，集體樂活，延緩失能保健康”、“終結村民選舉恩怨，促進鄉民和諧共處”、“以社區人文地景產聘請駐村規劃師及在地熱心民眾發展休閒及產業轉型”、“加速完成簡易自來水及自來水延管後續工程，解決村民飲水問題”、“規畫廣福宮周邊增設停車場，並推動農民市集，辦理農產品季節性行銷活動”、“建立村民及獨居老人在外兒女電話、網路，提供家鄉父老情況，讓在外兒女能安心在外打拚”、“向公所爭取每年固定的經費改善及美化商店區、旅館區環境”、“提升樂野部落與社區生態環境保護”。（資料來源：中央選舉委員會嘉義縣中埔鄉、新港鄉、東石鄉、梅山鄉、民雄鄉、水上鄉、溪口鄉、番路鄉、竹崎鄉、義竹鄉、阿里山鄉、鹿草鄉選舉公報）
再則，關於「偏鄉型」的里長政見部分：“爭取藝術裝置，朝觀光城市發展”、“關懷獨居長輩、低收、中低收弱勢家庭”、“路平、燈亮、水溝通”、“增加里內綠化，以美化居民生活品質及環境”、“打造銀髮族樂齡生活環境”、“加強派出所聯繫維護里內治安”、“積極爭取監視系統汰舊換新，以保持建立之安全防護網”、“ 鼓勵銀髮族加入社區關懷據點、文健站，認真做好社區長照服務工作”、“帶領鼓勵每月一次民政里清潔日做志工，且做到每年2次環境消毒”、“繼續爭取航空噪音補助”、“加強榮民榮眷的服務”、“活化里民活動中心，打造適合舉辦具有教育、樂活休閒的活動場所，並不定期舉辦聯誼或共餐活動”、“推動里內長照 2.0 整合性服務照顧體系”、“落實社區志工祥和計畫，推展學習成長教育訓練及多元研習課程，辦理樂齡學習中心，建立里內福利化社區，服務資訊網路及資源連結，提升生活品質，營造健康安全和諧優質的模範民生里，永續社區規劃深耕營造”、“引入多元性別資訊，落實社會生活中，創造友善的幸福民族里”、“開辦學童免費課輔”、“爭取在本里重要路口處，增加行銷看板，以利推廣本里之民宿及小吃”、“推動成立夜間巡守隊，護治安，保障鄰里人車安全”、“專職里長擔任”、“推動花蓮縣第一面屬於青少年創作的塗鴉牆面”、“力抗縣府文化局，並請尊重採納里民表決決議………應予拆除佐倉火葬場”、“推廣貓狗結育，重視流浪貓、狗的問題”。（資料來源：中央選舉委員會花蓮縣玉里鎮、花蓮市、鳳林鎮選舉公報）
最後，關於「離島型」的村長政見部分：“創造在地人就業機會”、“爭取經費美化社區環境”、“關懷弱勢長者”、“加強村里基礎建設”、“建立社區關懷據點”、“建設遊樂公園”、“維護社區環境衛生”、“照顧獨居老人，關懷中低收入戶”、“推動農漁第二春”、“爭取東碼頭漁具倉庫”、“爭取多辦理活動翻轉吉貝的觀光”、“積極加強監視設備，改善村民安全”、“整體規劃二崁海域潮間帶，復育生態環境”、“美化社區道路圍牆彩繪”、“花宅大排定期清淤”、“設立外村攤販擺攤收費管理”、“恢復老三台免費收視，爭取裝設補助”、“改善收機上網收訊品質”、“提供碼頭及機場接送需求”、“打造音樂文化藝術村”。（資料來源：中央選舉委員會澎湖縣湖西鄉、白沙鄉、西嶼鄉、望安鄉、七美鄉選舉公報）
三、變遷底下的村長、里長進化服務－－關於村里長服務的典範性移轉
藉由上述都會型、農業型、偏鄉型以及離島型四大類別範疇，進行村長、里長不同政見訴求的質性內容初探，當可歸結出來以下幾項的考察意旨及其結構性意涵，首先，直指的是村長、里長服務型態的典範性移轉（paradigm shift），亦即，從過往所凸顯以鄉親為主的情感陪伴，像是噓寒問暖等『舊典範』的村里長服務，朝其『新典範』的變革方向出發，也就是說，跳脫以往的泡茶聊天，改採社區規劃的目標管理方式，訴諸於像是交通改革、長照服務、親子活動、動物保護等策略性服務措施，藉此帶動生活機能、生存機運和生命機轉的社區蛻變，如此一來，如何因應於人口、文化、地理、產業和景觀等殊異條件的環境因子，進而有其村里長服務之於『後典範』的超前部署，這也顯現出來村里長選舉背後指涉的乃是某種如何有其與時俱變的社區工作變革作為，特別是對於突顯社區居民廣泛地參與社區事務，藉以共同決定社區目標和行動方案的「地區發展模式」（locality development model）、強調以科學理性的方法和技術以解決社區實際問題的「社會計畫模式」（social planning model），以及針對社區弱勢者所提供服務的「社會行動模式」（social action model）之於貫通、斷裂的相關提問。
表1：村里長服務項目的典範性移轉
典範類型
舊典範
新典範
服務內容
1.以全村、全里居民為主的一般性庶務服務。
2.以弱勢族群或特定人口的特殊需求滿足服務。
3.里政、建物、治安、交通、環境、衛生、運動、健康、文化、社福、課輔、文藝、休閒、表揚、聯誼、法律的村里或個別居民服務。
4.農業發展、觀光景點、民俗慶典、文化薪傳、維護環境、就業機會、道路建設、照明治安、蓄水防洪、爭取經費、健康資源、照顧老障、民生需求、學生服務時數。
1.社群平台建置。
2.數位科技化里民服務。
3.關懷據點、老人日照中心。
4.里政資源、經費透明化。
5.協助推動都更計畫。
6.共學共餐。
7.社區共好冰箱。
8.成立社區實驗劇團。
9.提倡低碳節能運動。
10.辦理育兒友善園。
11.成立村政事務服務諮詢團隊。
12.建立村里健康資料庫。
13.引入多元性別資訊。
14.青少年創作的塗鴉牆面。
研究者整理。
其次，攸關到社區排擠與社區融合的議題現象，相當程度上，也顯現在村長、里長的基層選舉一役上，只是，諸如淹水排洪、地層下陷、燃煤電廠、產業園區、農牧養殖、殯儀館、火葬場、焚化爐、垃圾掩埋場、航空噪音抑或社區老化凋零等村落景象，就其從鄰避效應（Not In My Back Yard Effect，簡稱NIMBY effect）到迎臂效應（Yes In My Backyard Effect，簡稱YIMBY effect）的一線之隔，點明出來的村里長選舉及其背後所糾結社區組織、社區資源、社區建設、社區計畫、社區動員、社區發展、社區整合、社區認同、社區融入、社區充權、社區願景、社區變革所交錯組成的社區工作，實有其進行操作概念、制度設計及其運作模式的通盤性檢討，特別是扣緊社區本身之於從生態環境、問題界定、需求評估、資源盤點、村里長服務到績效管理，據以正視「社區」所既存的羸弱性（vulnerability），而非只是聚焦於成王敗寇的選舉輸贏，藉此讓從解決問題導向的社區計劃模式，得以跨越到充權培力的村里組織模式，進而擴及到含蓋社政、戶政、民政、警政、經發、教育、文化之於『以社區為取向』（community oriented）的照顧管理模式，以讓『後典範』的村里長服務，展現出應該要有的變遷意涵。
最後，依據＜地方制度法＞第59條規定：「村（里）置村（里）長1人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。」，換言之，鄉（鎮、市、區）長對於里長並無任免權，但是，在行政體制上，里長與鄉（鎮、市、區）公所在業務上卻是有直接的隸屬關係，並且要受到上級的指揮監督，同時也要指揮監督所屬的鄰長，如此一來，兼具民意基礎的村長、里長，如何就其國家機器的規範性需求等交辦事項，以及來自於選民表達性需求等社區福祉，以找出比例原則的衡平關係？至於，承鄉（鎮、市、區）長之命且受到里長之督導，以辦理自治及交辦事項的村里幹事，又要如何在此一另類的公私協力之間，回歸於保障社區在地住民的最佳利益？
四、代結論－－有待廓清的基層村長、里長選舉意涵
回應於公民政治的關懷旨趣，這使得村里長選舉過度地聚焦在政治性構面上，進而忽略了代議政治的競選真義，實乃是有其復歸於由下而上、自覺表達、直接參與以及社區培力和社區住民自決等文明化內涵，就此而言，該項從基層出發的村長、里長選舉，理當是用以提升社區生活品質的一種公民運動，也就是說，藉由選舉期間的社區公民之於村里公共治理的言談情境對話，翻轉成為某種的社區創新（the initiative of the community），從而展現活躍社區（active community）之於自主發展的可能性，如此一來，相與關聯的策進作為，正是要從村里長選舉結果之後，才要真正開始，以此觀之，村長或里長的選舉真義，理當是要藉此找出村、里社區之於互為主體性（inter-subjectivity）的轉化機轉和生存利基，進而還原回到村歌社舞、里仁為美的村里生活真義。
（本文曾刊登於111.11.14 晴天社會福利協會官網）